Utvärdering av kommunindelningsreformen

BAKGRUND Riksdagen beslöt i december 1978 (prop. 78/78:61, KU1978/79:17) att anslå ca 7 miljoner kronor till en vetenskaplig utvärdering av kommunindelningsreformens konsekvenser. Utvärderingen skulle enligt riksdagsbeslutet ske i enlighet med det forskningsprogram "Utvärdering av kommunindelningsreformen" (Ds Kn 1978:5) som utarbetats av kommunaldemokratiska kommitten. Kommunaldemokratiska kommitten var en parlamentarisk kommitte som tillsattes hösten 1977 och omfattade 7 ledamöter och lika många sakkunniga. Kommitten fick i uppdrag att vara administrativt ansvarig för utvärderingen. För forskningsarbetet svarade kommunaldemokratiska forskningsgruppen vilken bildades under våren 1979. Projektansvariga var Jörgen Westerståhl, Lars Strömberg, Lennart Brantgärde (Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet), Janerik Gidlund (Statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet), Gunnar Wallin (Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet), Håkan Magnusson, Leif Johansson (Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet), Gunnar Törnqvist, Lars-Olof Olander och Jan Widberg (Institutionen för kulturgeografi och ekonomisk geografi vid Lunds universitet). Forskningsprogrammet var utformat mot bakgrund av den debatt som fördes om den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin, framförallt i samband med 1960-talets kommunindelningsreform. Genom de arbeten som en tidigare kommunalforskningsgrupp, med stöd av Riksbankens Jubileumsfond, utförde under åren 1966-1970 var förutsättningarna för en utvärdering av indelningsreformen goda, jämfört med vad som är vanligt när det gäller samhällsreformer av denna storlek. Undersökningarna koncentrerades på förhållandet i kommunerna. I större inriktning än tidigare undersökningar inriktades de på frågor rörande skillnader inom kommunerna, när det gäller möjligheterna för medborgerligt deltagande, tillgång till service etc. Därigenom blev det lättare att bedöma behovet av ytterligare reformer av kommunernas arbetsformer och organisation. Även förutsättningarna för och konsekvenserna av att i vissa fall ompröva genomförda kommunsammanläggningar, kunde på detta sätt belysas. Forskningsprogrammet var uppdelat i tre delprogram: KOMMUNEN SOM DEMOKRATISK SJÄLVSTYRELSEORGANISATION Tre av de tillhörande delprojekten behandlade de väsentliga kanalerna mellan medborgarna och det kommunalpolitiska systemet, nämligen massmedier, partier och organisationer. Till massmedieprojektet lades också ett studium av medborgarnas information i kommunalpolitiska frågor. Det fjärde projektet i detta delprogram summerade den medborgerliga aktiviteten via de olika kanalerna, men också direkt i förhållande till det kommunalpolitiska systemet. KOMMUNEN SOM FÖRVALTNINGSORGANISATION Delprogram II behandlade den kommunala organisationen, dvs själva centrum i det kommunalpolitiska systemet. Här beaktas krav och önskemål rörande den kommunala verksamheten och här fattas besluten. Huvudaktörerna är kommunalpolitiker och tjänstemän. Även deras relationer till medborgarna belystes liksom politikernas åsiktsrepresentativitet. Väsentliga frågeställningar gällde politikerkårens rekrytering och sammansättning, politikernas arbete, förvaltningsorganisationens utveckling och förhållandet mellan politiker och tjänstemän. Den centrala budgetprocessen specialstuderades. KOMMUNEN SOM SERVICEPRODUCENT OCH ENHET FÖR SAMHÄLLSPLANERING Delprogram III behandlade den kommunala servicen, dvs det som från medborgarnas synpunkt främst kommer ut av det kommunala systemet. Servicen studerades från tre huvudsakliga utgångspunkter: Hur den utvecklas och hur den varierar mellan kommunerna, vilka förändringar som skett med servicens tillgänglighet efter kommunindelningsreformen och hur medborgarna bedömer den service de erbjuds. KOMMUNURVALET Mot bakgrund av forskningsprogrammets uppläggning stod det tidigt klart att undersökningarna måste inriktas på studier av många kommuner i ett representativt urval. Till detta beslut bidrog de resultat som den tidigare kommunalforskningsgruppen kommit fram till, nämligen att variationerna mellan de svenska kommunerna är avsevärda i en mängd relevanta avseenden. Med hänsyn till att storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö endast marginellt påverkades av indelningsreformen och att förhållandena i dessa kommuner i många avseenden var speciella och skulle kräva en stor andel av de begränsade forskningsresurserna för att kunna undersökas beslöts att storstäderna skulle uteslutas ur målpopulationen. En grundläggande utgångspunkt vid valet av urval var tanken att kommunurvalet skulle kunna användas för alla de undersökningar som skulle bli aktuella i forskningsprogrammet. Detta motiverades främst av metodiska skäl. Ett gemensamt kommunurval skulle öka möjligheterna att samanalysera resultat från olika delundersökningar. Till detta kom också en rent praktisk synpunkt, nämligen att en lång rad bakgrundsdata och annat arkivmaterial skulle kunna samutnyttjas i olika projekt, besök i kommunerna av forskningspersonal kunna koordineras osv. Ett problem vid urvalskonstruktionen var att olika planerade projekt ställde olika krav på urvalets storlek. För vissa undersökningar var det önskvärt med så stort kommunurval som möjligt, för andra särskilt resurskrävande studier skulle endast ett fåtal kommuner kunna undersökas. För de studier som skulle kräva många kommuner för att kunna ge en representativ bild av kommunerna utanför storstäderna bestämdes antalet till 50. Urvalet konstruerades så att det var möjligt att dela i två hälfter med 25 kommuner i varje. I ett av 25-urvalen ingick 5 typkommuner som skulle kunna användas för mera intensiva studier. Som grundval för urvalsdragningen av de 50 kommunerna låg en faktoranalys av ett 30-tal olika kommunegenskaper: demografiska, ekonomiska och politiska bland vilka flera belyste utvecklingen över tid. Faktoranalysen visade att sex dimensioner präglade kommunpopulationen: majoritetsförhållande i kommunfullmäktige, geografiskt läge, invånarantal, kommuntyp (glesbygdskommuner, mindre bruksorter, större industriorter, kommuner med förvaltningsinslag), centralortsförhållanden (tvåkärniga kommuner, enkärniga med svag centralort, enkärniga med stark centralort, enkärniga med mycket stark centralort) samt tidpunkt för senaste kommunsammanslagning. Denna information användes för att indela landets 274 kommuner utanför storstäderna i 25 strata på ett sådant sätt att de kommuner som hamnade i respektive stratum var så lika varandra som möjligt. Ur vart och ett av dessa 25 strata valdes sedan 2 kommuner. Därigenom erhölls också två 25-kommunurval. De kommuner som specialstuderades valdes i första hand med hänsyn till behovet av att kunna utnyttja ett inom den kulturgeografiska institutionen i Lund insamlat kartmaterial rörande transportapparaten. De valdes också med beaktande av intresset att få med i studien en kommun som inte berördes av indelningsförändringarna (Grästorp), en expansiv förortskommun (Kävlinge), landsbygds- och tätortskommuner av "standardmodell" enligt indelningsförslaget (Sjöbo och Lidköping) samt en större kommun (Luleå). Genom att kommunerna valdes från Skåne, Västergötland och Norbotten uppnåddes en viss spridning över landet rent geografiskt. För en diskussion om urvalet se Sven Eriksson "Kommunurval, väljarurval och analysansatser" (Ds Kn 1982:4).